Nato nel 1935 a Reggio Calabria, si è laureato in giurisprudenza nel giugno 1957 all'Università di Messina con 110 e lode. Entrato nel maggio '68, nella magistratura del Consiglio di Stato, provenendo dalla magistratura della Corte dei Conti, ne divenne Presidente di sezione nel 1982. Presso il Consiglio di Stato è stato addetto sia alle sezioni giurisdizionali che a quelle consultive, nonché al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia. Al Consiglio di Stato è stato presidente aggiunto alla III Sezione dal 1990 e della V Sezione dal 1996. Presidente titolare della III Sezione dal 1997 al 2000. Presidente titolare della Sezione per gli atti normativi dal 1 gennaio 2001. E' stato estensore di sentenze pilota sull'effettività e concludenza della tutela giurisdizionale.
Dal 1 ottobre 2001 al 9 maggio 2005 è stato presidente del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, dove ha presieduto anche la I Sezione, ch'è quella che si occupa della funzione pubblica nell'economia ed in particolare dell'Antitrust, della Consob, della Banca d'Italia.
Dal 1963 al 1968 è stato Capo della Segreteria tecnico-giuridica del Presidente del Consiglio dei Ministri Aldo Moro a Palazzo Chigi. E' stato poi Capo di gabinetto in vari ministeri: Bilancio, Mezzogiorno, Sanità, Industria, Agricoltura, Marina mercantile, Poste e telecomunicazioni - nel 1978 -, Pubblica istruzione e università, Politiche comunitarie, Riforme istituzionali. E' stato Presidente del Comitato consultivo permanente per il diritto d'autore.
Presidente dell'Associazione magistrati del Consiglio di Stato dal luglio 1999 al settembre 2001.
Dal 2005 è Presidente dell'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni.
E' autore di monografie in diritto del lavoro e in diritto amministrativo. Tra queste, gli scritti in materia di giudizio di ottemperanza e quelli che tendono a spostare l'oggetto del giudizio dall'atto dell'azione amministrativa si collocano, con innovativi apporti, nel solco di una profonda svolta nel diritto amministrativo. Poeta e scrittore, per la sua opera letteraria l'Università Mechnikov di Odessa, nel 1997, e l'Università Vest Din di Timisoara, nel 2000, gli hanno conferito la laurea honoris causa.
